Direito Minerário e a Propriedade do Solo

ENTENDA QUAIS SÃO OS DIREITOS DO PROPRIETÁRIO DO SOLO E COMO FUNCIONA A MINERAÇÃO NO BRASIL

I. Introdução

A Constituição Federal de 1988, no art. 176 distingue o direito de propriedade do solo daquele direito de propriedade sobre as jazidas, em lavra ou não, e dos demais recursos minerais e potenciais de energia hidráulica.

O direito de propriedade sobre as jazidas e sobre os demais recursos minerais, como ferro, manganês, água mineral, ouro, diamante etc pertence à União e obedece a uma sistemática específica de exploração (pesquisa) e explotação, seguindo regras rígidas de Direito Público previstas tanto na Constituição Federal de 1988 quanto na legislação infraconstitucional,

Então, a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o art. 176 da CF/88 somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas, conforme estabelece literalmente o § 1º desse dispositivo constitucional.

Por outro lado, o direito de propriedade sobre o solo possui regramento jurídico próprio, majoritariamente inserido no contexto do Direito Privado, mas com as limitações impostas pela função social da propriedade, preservação do meio ambiente e outras restrições oriundas do Direito Público.

O direito de propriedade, tal como concebido pela legislação brasileira, portanto, não se confunde com o direito de propriedade das jazidas e minérios.

Justamente em razão dessa separação (propriedade do solo x propriedade dos minérios) estabelecida pela CF/88, é comum nos depararmos com situações em que um terceiro que não tem relação de domínio (propriedade do solo) com um determinado imóvel rural busque junto ao Poder Público o direito de realizar explorações minerárias em propriedade alheia.

Em outros termos, é comum que terceiros busquem junto à União obter direitos de lavra sobre minérios potencialmente existentes em imóveis rurais de terceiros, assegurando-se a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra, conforme dispõe o § 3º do art. 176 da CF/88.

Logo, resumidamente, o ordenamento jurídico brasileiro estabelece o seguinte panorama:

(i) distinção entre a propriedade do solo e a propriedade dos minérios presentes no subsolo;

(ii) a propriedade dos recursos minerais é da União;

(iii) a União (concedente) pode conceder o direito de lavra aos particulares (concessionário) mediante o cumprimento de diversos requisitos legais, a observância de normas ambientais e o interesse nacional;

(iv) concedido o direito de lavra, o produto da lavra passa a ser de propriedade do concessionário;

(v) o proprietário do solo tem assegurado o direito de participar dos resultados da lavra na forma da lei.

II. Contexto Legal

As principais normas jurídicas que regulamentam a exploração (pesquisa) e a explotação (lavra) dos recursos minerais no Brasil são: (i) a Constituição Federal de 1988 (art. 176 e seguintes);  e  (ii) o Código de Mineração, além de portarias e resoluções emanadas pela Agência Nacional de Mineração e pelo Ministério de Minas e Energia.

III. Conceitos

Para a devida contextualização da problemática objeto desta Opinião Legal, é salutar esclarecer os seguintes conceitos:

Mineral é a substância valiosa encontrada na superfície terrestre ou no interior do solo, cuja formação ou depósito ocorre apenas por processos naturais;

Minério é o mineral que apresenta viabilidade econômica;

Jazida é a massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico (ainda não está em atividade econômica);

Lavra é o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas;

Mina é a jazida em lavra;

Produto da lavra é o material de valor econômico proveniente da mina;

Pesquisa mineral é a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico;

Exploração mineral diz respeito aos trabalhos de pesquisa;

Explotação mineral é a atividade de lavra propriamente dita;

Beneficiamento é o tratamento visando preparar granulometricamente, concentrar ou purificar minérios por métodos físicos ou químicos, sem alteração da constituição química dos minerais;

IV. Poder Público Federal

Considerando que os recursos minerais pertencem primariamente à União e somente podem ser explorados após autorização do Poder Público, a legislação brasileira criou órgãos responsáveis pela análise, autorização e fiscalização dos processos minerários.

A importância da mineração na economia brasileira é marcante, respondendo pela arrecadação de R$ 50 bilhões em tributos e royalties ao ano, 2,5% do PIB brasileiro, além de gerar cerca de 3 milhões de empregos. Por conta da marcante relevância na economia, a atividade de mineração é altamente regulamentada.

Nesse contexto, destacam-se a Agência Nacional de Mineração (ANM – antigo Departamento Nacional de Produção Minerária – DNPM) e o Ministério de Minas e Energia (MME), órgãos responsáveis pelas análises dos requerimentos de pesquisa, extração e beneficiamento dos recursos minerais.

V. Princípios Específicos do Direito Minerário brasileiro

Por se tratar de um ramo autônomo do Direito, o Direito Minerário apresenta características e princípios próprios, que o diferenciam dos demais ramos da Ciência Jurídica. Por tal razão, a seguir esses princípios serão explicados resumidamente para que o leitor possa compreender os fundamentos que norteiam a aplicação das regras de direito minerário no Brasil.

Princípio da soberania nacional – é de competência privativa da União definir a legislação sobre a exploração dos recursos minerais.

Princípio do interesse nacional – todas as políticas que versam sobre os recursos minerais são definidas em razão do interesse da União.

Princípio da continuidade da mineração – implica num poder-dever do qual o minerador está imbuído. Uma vez iniciada a atividade, não deve ser interrompida de maneira injustificada pelo minerador, dado que a atividade se dá em razão do interesse nacional.

Princípio da mineração sustentável – o título de lavra somente pode ser concedido caso o minerador obtenha as licenças ambientais competentes, a depender da região e situação do imóvel, de maneira a preservar o máximo possível a fauna, flora e recursos hídricos envolvidos no contexto da atividade extrativista.

Princípio da segurança jurídica mineral – visa preservar os interesses daqueles investidores que, de forma legítima, obtém as autorizações e concessões necessárias de acordo com a legislação brasileira.

Princípio da prioridade – preserva a prioridade na exploração e explotação daquele que primeiro faz o requerimento perante os órgãos competentes (ANM/MME). Em razão desse princípio, preserva-se o direito do minerador diante do proprietário do solo.

Princípio da prevalência da mineração sobre a maioria das atividades econômicas e sobre os interesses privados, decorrente do próprio interesse público envolvido na atividade de mineração.

VI. Pressupostos Naturais, Econômicos e Jurídicos da Mineração

Como pressupostos naturais, a atividade de mineração apresenta a rigidez locacional, a necessária modificação da paisagem decorrente da intervenção humana, a exigência de um monitoramento ambiental específico e o exaurimento da jazida, além de uma dinâmica própria dos projetos minerários e singularidades das jazidas e minas, cada qual com as suas especificidades.

O alto risco do empreendimento (principalmente nas fases de pesquisa, pois na maioria das vezes a jazida não tem viabilidade econômica) demanda altas taxas de retorno, sendo estes os pressupostos econômicos que caracterizam a atividade minerária.

Por fim, os pressupostos jurídicos são: o domínio da União sobre os recursos minerais; a dualidade da propriedade imobiliária (propriedade do solo x propriedade do produto da lavra).

Nota-se que tais pressupostos estão intimamente relacionados aos princípios norteadores do Direito Minerário e implicam, por exemplo, na (i) obrigatoriedade de apresentação de licenças e relatórios ambientais e projetos de fechamento da mina; (ii) exploração da jazida até o esgotamento dos minérios economicamente viáveis; (iii) vedação à suspensão imotivada da atividade de mineração; e (iv) prioridade do primeiro requerente na exploração e explotação dos minérios, sobrepondo-se inclusive aos direitos do proprietário do solo.

VII. Regime de Autorização e Concessão para Exploração e Explotação de Recursos Minerais no Brasil

As formas de aproveitamento das substâncias minerais ocorrem mediante Processos Administrativos Minerários, cujo objetivo final é a obtenção de Outorgas de Títulos Minerários.

A legislação brasileira prevê basicamente cinco regimes, a saber: (1) Autorização e Concessão; (2) Licenciamento Minerário; (3) Permissão de Lavra Garimpeira; (4) Registro de Extração; e (5) Monopolização (minerais radioativos).

O regime de Autorização e Concessão é o mais comum, sendo utilizado para a exploração da maioria das substâncias, áreas e condições. Por razões didáticas, este estudo abordará apenas as questões principais relacionadas a tal regime, abstendo-se de avançar sobre os demais.

O art. 14 do Código de Mineração define a pesquisa mineral como a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento econômico.

A fase de pesquisa implica na realização de trabalhos de campo e de laboratório, compreendendo levantamentos geológicos, ensaios físico-químicos de materiais, coleta sistemática de amostras etc.

Portanto, a pesquisa mineral só pode ser realizada pelo minerador após a outorga da Autorização de Pesquisa, que deverá ser concedida pela ANM e publicada no Diário Oficial da União (DOU), contendo as indicações das propriedades inseridas no perímetro, limitação e extensão superficial da área em hectares.

O prazo da Autorização de Pesquisa varia de 1 a 4 anos, podendo ser prorrogado, desde que o requerimento de prorrogação seja instruído com um relatório dos trabalhos realizados e haja uma justificativa plausível para a dilação do prazo.

A Autorização de Pesquisa outorga direitos de exploração ao seu titular (minerador), mas por se tratar de atividade que ocorre em prol do interesse público, também implica em obrigações que o titular do alvará deve obedecer rigorosamente, dentre as quais destacam-se

(i) iniciar os trabalhos de pesquisa no prazo de 60 dias contados da publicação do alvará no Diário Oficial da União ou da imissão na posse do imóvel, nos casos de judicialização;

(ii) não interromper os trabalhos sem justificativa por mais de 3 meses consecutivos ou 120 dias acumulados e não consecutivos;

(iii) efetuar o pagamento da Taxa Anual por Hectare (TAH) até a entrega do Relatório Final de Pesquisa;

(iv) facilitar a fiscalização das instalações e equipamentos pelos agentes da ANM;

(v) comunicar a descoberta de outros minerais à ANM; e

(vi) apresentar à ANM, dentro do prazo do alvará, o Relatório Final de Pesquisa (RFP) e o Plano de Aproveitamento Econômico (PAE).

O Relatório Final de Pesquisa deverá conter os estudos geológicos e tecnológicos quantificativos da jazida e demonstrativos da exequibilidade econômico-financeira da lavra.

No que se regere à quantificação dos recursos minerais apurados na fase de pesquisa, a Resolução ANM n. 94/2022 estabelece as seguintes classificações:

(a) Recurso inferido: com baixo nível de confiabilidade, considera-se recurso inferido aquele recurso mineral estimado com base em evidências geológicas, técnicas apropriadas de pesquisa e amostragens limitadas que sugerem, mas não atestam, a continuidade geológica, teor ou qualidade do bem mineral.

(b) Recurso indicado: com médio grau de confiabilidade, após o emprego das técnicas adequadas, permite assumir a continuidade geológica dos recursos minerais, teor, qualidade, densidade, forma e características físicas da jazida entre os pontos de observação, suficiente para fundamentar o planejamento da mina e a avaliação preliminar da viabilidade econômico-financeira do depósito mineral.

(c) Recurso medido: apresenta maior grau de confiabilidade sobre as características da jazida e permite a avaliação final da viabilidade econômico-financeira do depósito mineral.

Por seu turno, o Plano de Aproveitamento Econômico deve ser apresentado e seguido rigorosamente pelo minerador em caso de obtenção da concessão de lavra.

Após a apresentação do Relatório pelo minerador à ANM, a autoridade poderá, dentre outras medidas, proferir despacho de aprovação ou de desaprovação, caso entenda, nesta hipótese, que os elementos colhidos pelo interessado na fase de pesquisa foram insuficientes ou identificar a inconsistência técnica na elaboração do RFP.

Segundo o art. 31 do Código Minerário, o minerador terá o prazo de um ano para requerer a concessão de lavra, sob pena de perda do direito (caducidade).

O Requerimento de Autorização de Lavra será dirigido ao Ministro de Minas e Energia e será instruído (i) pela identificação e apresentação dos documentos constitutivos do requerente; (ii) designação das substâncias minerais a lavrar; (iii) indicação do alvará de pesquisa outorgado pela ANM e da aprovação do Relatório Final de Pesquisa; (iv) denominação e descrição da localização do campo pretendido para lavra; (v) planta de situação; (vi) servidões que serão necessárias para a mina; (vii) declaração de disponibilidade de recursos financeiros para a execução do Plano de Aproveitamento Econômico.

A outorga da Concessão de Lavra será concedida desde que obedecidos os seguintes requisitos: (a) a jazida deve ter sido objeto de pesquisa, com Relatório Final de Pesquisa aprovado há no máximo 1 ano pela ANM; (b) o Plano de Aproveitamento Econômico tenha sido julgado satisfatório pela ANM; e (c) exista aprovação ambiental para o projeto.

A outorga do direito de lavra será concedida mediante uma Portaria assinada pelo Ministro de Minas e Energia e publicada no Diário Oficial da União.

O pedido de concessão de lavra poderá ser negado pela autoridade caso o desenvolvimento do projeto seja considerado prejudicial ao bem público ou se comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial. Caso o Relatório Final de Pesquisa tenha sido aprovado pela ANM, o minerador terá direito de pleitear contra a União a indenização pelas despesas realizadas com os trabalhos de pesquisa.

A partir da outorga da concessão de lavra, o minerador tem as seguintes obrigações: (i) requerer a posse da jazida à ANM; (ii) iniciar os trabalhos previstos no Plano de Lavra; (iii) lavrar a jazida conforme estabelecido no Plano de Aproveitamento Econômico aprovado pela ANM; (iv) extrair somente as substâncias previamente autorizadas; (v) responder pelos prejuízos e danos direta ou indiretamente causados a terceiros; (vi) observar as normas técnicas aplicáveis à mineração; (vii) apresentar relatório anual de lavra à ANM, dentre outras obrigações previstas em lei.  

VIII. Direitos do proprietário do solo x direitos do minerador

Como explanado, a Constituição Federal de 1988 distingue a propriedade do solo da propriedade que recai sobre os recursos minerais. Enquanto a propriedade do solo possui caráter privado, a propriedade dos recursos minerais pertence à União, a qual, mediante o regime de Autorização e Concessão, define critérios para outorgar aos particulares a exploração e explotação dos recursos minerais em território nacional.

A partir da lavra, esses particulares devidamente investidos na qualidade de concessionários tornam-se proprietários do produto da lavra, ou seja, do minério, que nada mais é do que a substância mineral economicamente viável extraída da natureza.

Nesse contexto, é possível que terceiros explorem recursos minerais existentes no subsolo ou aflorados em imóveis de terceiros, sendo deveras comum a coexistência dessa dicotomia no campo do Direito Minerário, até mesmo em razão da necessidade de grandes recursos financeiros que a atividade de mineração demanda, aliados à expertise própria do negócio, nem sempre detidos pelo titular do direito de propriedade do solo.

Por outro lado, é cediço que o proprietário do solo não pode simplesmente ter o aproveitamento econômico do seu direito de propriedade esvaído sem que haja uma correspondente indenização ou compensação financeira para tanto.

O § 2º do art. 176 da Constituição Federal de 1988 determina o seguinte:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

(…)

§ 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

O art. 27 do Código de Mineração, por seu turno, define que antes de ingressar na propriedade alheia, o titular da autorização de pesquisa somente poderá iniciar os trabalhos de pesquisa desde que pague aos respectivos proprietários ou posseiros uma renda pela ocupação dos terrenos e uma indenização pelos danos e prejuízos que possam ser causados pelos trabalhos de pesquisa.

A renda paga ao proprietário do solo não poderá exceder o montante do rendimento líquido máximo da propriedade na extensão da área efetivamente ocupada

Já a indenização por danos causados não poderá exceder o valor venal da propriedade na extensão da área efetivamente ocupada pelos trabalhos de pesquisa, salvo no caso de inutilização de toda a propriedade para fins agrícolas e pastoris, hipótese em que a indenização poderá corresponder ao valor venal máximo de toda a propriedade. O valor venal será obtido pelo método comparativo, utilizando-se como parâmetro outras propriedades similares naquela mesma região.

O Código de Mineração determina ainda que o titular do alvará de pesquisa deverá apresentar no processo administrativo minerário em trâmite perante a ANM a prova de acordo com os proprietários ou posseiros do solo acerca da renda e da indenização.

Não havendo acordo entre o minerador e o proprietário ou posseiro do solo, o Diretor Geral da ANM encaminhará ao juízo da Comarca da jazida uma cópia do alvará de pesquisa, procedendo-se a uma avaliação judicial da renda e da indenização. Já na fase de lavra, que sucede a fase de pesquisa desde que identificado o potencial da jazida e sua viabilidade econômico-financeira, o proprietário do solo fará jus ao recebimento de valores mensais a título de royalties, correspondente a 50% da alíquota que o empreendedor deve pagar a título de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) devidas à União, conforme previsto no Anexo da Lei 13.540/2017 e na Lei 8.001/1990.

O art. 2º e incisos estabelecem as bases de cálculo sobre as quais as alíquotas da CFEM deverão ser aplicadas, conforme o caso.

A título meramente exemplificativo, suponhamos uma lavra de minério de ferro onde o minerador apresenta uma receita bruta de venda mensal no valor de R$ 1.000.000,00, deduzidos os tributos incidentes sobre a sua comercialização (hipótese do inciso I, art. 2º da Lei 8.001/1990).

Nesse exemplo, haveria a incidência de uma alíquota de 3,5% sobre o valor de R$ 1.000.000,00, ou seja, R$ 35.000,00 seriam devidos à União a título de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Logo, o proprietário do solo faria jus a 50% desse valor, equivalente a R$ 17.500,00 mensais a título de royalties.

Na fase de lavra, há também a possibilidade de instituições de servidões minerárias que trarão restrições ao direito de propriedade do solo, justamente para instalar as estruturas essenciais para a exploração mineral. Podem incidir em áreas de cava (local da extração) e nas áreas limítrofes para passagens de maquinários, barramentos, alojamentos, linhas de transmissão etc.

O direito de receber os royalties cabe apenas aos titulares do direito de propriedade sobre as áreas de cava (participação no resultado da lavra). Eventuais vizinhos que tenham servidões minerárias acessórias, fora das áreas de cava, somente farão jus à renda e à indenização, na forma do art. 27 do Código de Mineração.

Conclusão

A propriedade do solo difere da propriedade sobre os recursos minerais existentes em seu subsolo ou nele aflorados, os quais pertencem à União e podem ser explorados por entidades particulares sob o regime de concessão, desde que obedecidos rigorosos critérios técnicos e ambientais.

Nos casos em que há pedidos de pesquisa minerária, ou seja, as autoridades públicas autorizaram que uma determinada pessoa física ou jurídica explore a existência de uma determinada substância mineral num local predeterminado, o proprietário do solo fará jus a uma renda e a uma indenização compatíveis com os prejuízos que suportar, decorrentes dessa exploração. Sem o devido pagamento ao proprietário do solo, o minerador não pode ingressar na área. A estipulação dos valores pode ocorrer de maneira consensual ou judicial, conforme o caso.

Já nos casos em que há concessão de lavra, além da indenização e da renda, o proprietário do solo onde estiver localizada a jazida fará jus a uma remuneração a título de royalties, que será equivalente a 50% do valor devido pelo empreendedor à União a título de CFEM (Contribuição Financeira pela Exploração Minerária).

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