REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE TERRAS DEVOLUTAS
Confira como regularizar terras devolutas
A regularização fundiária constitui o conjunto de medidas jurídicas, administrativas e sociais destinado à legalização de situações possessórias irregulares incidentes sobre terras devolutas pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal e, conforme o caso, aos Municípios. Trata-se de instrumento essencial para assegurar o direito constitucional à propriedade, promover o cumprimento das funções social e econômica da terra e viabilizar o desenvolvimento produtivo e sustentável do agronegócio, sobretudo em áreas historicamente marcadas por indefinições dominiais.
No âmbito das terras devolutas, o particular que as ocupa não detém, em face do Poder Público, posse juridicamente qualificada, mas mera ocupação. Por essa razão, não lhe é permitido invocar interditos possessórios nem a prescrição aquisitiva para fins de usucapião contra o ente público. A posse, com efeitos jurídicos plenos, somente pode ser arguida quando o conflito fundiário se estabelece entre particulares. Em relação ao Estado, a legitimação do particular decorre do aproveitamento econômico da área e do atendimento aos requisitos legais que autorizam a titulação administrativa.
No plano federal, o principal ator institucional da regularização fundiária é o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), criado pelo Decreto nº 1.110/1970, que concentrou competências anteriormente exercidas pelo IBRA, INDA e pelo Grupo Executivo da Reforma Agrária (GERA). Ao longo de décadas, tais órgãos disputaram atribuições relacionadas à titulação de terras devolutas federais, tendo o IBRA expedido, por longo período, documentos com características semelhantes aos atuais títulos de domínio.
Atualmente, o INCRA é responsável pela gestão das principais bases de dados fundiárias do país, como o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) e a Plataforma de Governança Territorial (PGT). Esta última consolidou-se como ambiente digital centralizado para a tramitação de procedimentos de regularização fundiária, reforma agrária e serviços cadastrais, como CCIR, georreferenciamento, certificação, titulação de terras devolutas e liberação de cláusulas resolutivas. Além de plataforma operacional, a PGT exerce função de controladoria, permitindo ao INCRA Nacional uniformizar procedimentos e orientar a atuação de suas superintendências regionais.
Do ponto de vista jurídico, as terras devolutas federais caracterizam-se pela ausência de dominialidade perfeita. São áreas cuja cadeia sucessória não permite identificar título hábil que as destaque do patrimônio público. Historicamente, tais terras foram restituídas pela Coroa Portuguesa ao Império do Brasil e, com a proclamação da República, passaram a integrar o patrimônio do povo brasileiro, sob a tutela da União, com destinação prioritária à reforma agrária e à regularização fundiária. Importante diferenciar as terras devolutas das terras públicas federais previstas no artigo 20 da Constituição Federal, estas insuscetíveis de alienação, bem como das áreas incorporadas ao Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA).
Em razão de sua dominialidade incerta, as terras devolutas encontram-se juridicamente disponíveis à ocupação produtiva pelo particular, desde que observados os critérios legais. A Lei nº 11.952/2009 constitui o principal marco normativo para a regularização de terras devolutas federais, ao definir áreas passíveis de titulação e os sujeitos legitimados. A Lei nº 9.784/1999 disciplina o procedimento administrativo aplicável, enquanto o Decreto nº 10.952/2020 estabelece parâmetros interpretativos e operacionais para a atuação dos servidores do INCRA. Esse arcabouço normativo é complementado por portarias, instruções normativas e notas técnicas da Procuradoria Federal Especializada, que exercem papel relevante na prática da regularização fundiária.
O primeiro documento relevante no processo de regularização fundiária federal é a Certidão de Reconhecimento de Ocupação (CRO). Trata-se de certidão expedida automaticamente pelo INCRA após a superação das fases de análise documental e técnica, atestando o reconhecimento administrativo da ocupação como legítima. A CRO não confere direito adquirido à titulação nem implica reconhecimento de domínio, tampouco autoriza a cessão da ocupação ou a comercialização do documento, exigindo-se a abertura de novo processo em caso de transferência.
A titulação definitiva ocorre por meio do Título de Domínio (TD), geralmente expedido com cláusulas resolutivas, cujo prazo varia de três a dez anos. O descumprimento dessas condições implica o cancelamento do título, a retomada da área pelo Poder Público e a impossibilidade de nova adesão ao PNRA. Cumpridas as cláusulas resolutivas, é possível requerer a baixa dos gravames, passando o imóvel ao pleno domínio do particular, momento a partir do qual a área se torna livre para alienação no mercado privado.
No caso das terras públicas federais insuscetíveis de alienação — como margens de rios federais navegáveis, faixas de fronteira e áreas costeiras — aplica-se regime jurídico semelhante, porém com instrumentos próprios, notadamente a Certidão de Reconhecimento de Ocupação (CRO) e a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). A CDRU confere ao particular o direito de uso da terra pública por prazo e finalidade determinados, mediante contraprestação, podendo ser registrada na matrícula da gleba pública e, após o cumprimento das condições, ingressar no mercado por meio de cessão formalizada por escritura pública.
No âmbito do Programa Nacional de Reforma Agrária, a regularização observa, entre outros diplomas, a Lei nº 8.629/1993, o Decreto nº 9.311/1993 e a Lei nº 9.784/1999. O antigo Contrato de Assentamento foi substituído pelo Contrato de Concessão de Uso (CCU), título provisório que permite ao beneficiário acessar linhas de crédito do PRONAF e da agricultura familiar, viabilizando sua inserção nos cadastros produtivos e sanitários. Posteriormente, atendidos os requisitos legais, procede-se à expedição do título de domínio.
Quanto às terras devolutas estaduais, deve-se considerar a autonomia dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do artigo 26, inciso IV, da Constituição Federal. Cada unidade federativa possui legislação própria e procedimentos específicos de regularização fundiária, ainda que frequentemente utilize a legislação federal como referência. Estados como Pará, Piauí, Roraima, Maranhão, Rondônia, Amapá, Mato Grosso e Tocantins apresentam marcos normativos mais estruturados, enquanto unidades com maior densidade demográfica tendem a enfrentar maiores deficiências legislativas, ressalvada a recente atualização da legislação de Minas Gerais.
O procedimento de regularização fundiária, de modo geral, desenvolve-se em etapas bem definidas. Inicia-se com o diagnóstico, no qual se analisa a situação fática e jurídica da área, sua classificação e enquadramento como terra devoluta. Em seguida, realizam-se os trabalhos técnicos, especialmente o georreferenciamento, que identifica a porção do espaço geográfico ocupada, observados os limites legais de área e as exigências de vistoria. Na sequência, procede-se à organização documental, com a comprovação do lapso temporal de ocupação e da exploração produtiva do imóvel. O protocolo do requerimento ocorre, preferencialmente, por meio da PGT, com vinculação automática ao georreferenciamento e ao CAR.
Após o protocolo, o processo tramita internamente no INCRA, culminando na expedição da CRO. Superada essa fase, procede-se à quitação do valor devido, que pode ocorrer à vista, com desconto, ou de forma parcelada, conforme as opções legais, influenciando diretamente o prazo de liberação das cláusulas resolutivas. Por fim, cumpridas as condições e quitadas as obrigações, requer-se a liberação das cláusulas resolutivas, permitindo que o imóvel ingresse plenamente no mercado imobiliário rural.
Conclusão
A regularização fundiária de terras devolutas representa instrumento estratégico para a consolidação da segurança jurídica no campo, a valorização dos ativos rurais e o fortalecimento do agronegócio brasileiro. Mais do que um procedimento administrativo, trata-se de política pública estruturante, cuja correta compreensão e condução exigem abordagem técnica, planejamento jurídico e domínio do complexo arcabouço normativo aplicável. Para o operador jurídico e para o gestor do agronegócio, a regularização fundiária não é apenas meio de obtenção de título, mas elemento central de organização patrimonial, acesso ao crédito e sustentabilidade econômica de longo prazo.
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